Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge;
Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, con sede a Venezia, Palazzo Balbi - Dorsoduro,
3901 - 30123 Venezia;
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 5 giugno 2020, dell'art. 1 della legge della Regione del
Veneto 14 aprile 2020, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020.
Premessa
In data 17 aprile 2020, sul n. 52 del Bollettino Ufficiale della
Regione del Veneto, e' stata pubblicata la legge regionale 14 aprile
2020, n. 10, intitolata «Attivazione da parte dell'Universita' degli
studi di Padova del corso di laurea in medicina e chirurgia presso
l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana. Disposizioni in materia di
finanziamento da parte della Regione del Veneto e ulteriori
disposizioni».
Tale legge all'art. 1 autorizza la Giunta regionale a stipulare
una convenzione di durata quindicennale con l'Universita' degli studi
di Padova e con l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere
l'attivazione, da parte della suddetta Universita' e a decorrere
dall'anno accademico 2020/2021, di un corso di laurea magistrale a
ciclo unico in medicina e chirurgia presso le strutture messe a
disposizione dalla ridetta Azienda sanitaria con assunzione, da parte
della Regione, degli oneri relativi alla chiamata del personale
docente.
Tale disposizione eccede le competenze legislative regionali
ledendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - art. 117,
comma 2, lettera m) Cost. - e violando altresi' principi fondamentali
in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza
pubblica - art. 117, comma 3, Cost.
Essa viene pertanto impugnata con il presente ricorso ex art. 127
Cost. affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale e
ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
I
Come s'e' anticipato in premessa, l'art. 1 della legge all'esame,
ai fini dell'incremento del numero dei posti per le immatricolazioni
al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia,
autorizza la Giunta regionale «a stipulare una convenzione di durata
quindicennale con l'Universita' degli studi di Padova l'Azienda ULSS
n. 2 Marca Trevigiana per sostenere l'attivazione, da parte
dell'Universita' medesima, a decorrere dall'anno accademico
2020/2021, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e
chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS
2 a Treviso, con assunzione da parte della Regione degli oneri
relativi alla chiamata dei docenti di ruolo nonche' dei docenti a
contratto ai sensi dell'art. 18 della legge 30 dicembre 2010, n. 240
«Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale
accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare
la qualita' e l'efficienza del sistema universitario» (comma 1).
Il successivo comma 2 dello stesso art. 1 provvede alla copertura
finanziaria della spesa stabilendo che «Agli oneri derivanti
dall'applicazione del presente articolo, quantificati nel limite
massimo di euro 1.570.000,00 annui, si fa fronte con le risorse del
Fondo sanitario regionale allocate alla Missione 13 «Tutela della
salute», Programma 01 «Servizio sanitario regionale - finanziamento
ordinario corrente per la garanzia dei LEA», Titolo 1 «Spese
correnti» del bilancio di previsione 2020-2022».
La copertura finanziaria del concorso della Regione Veneto
all'attivazione, da parte dell'Universita' degli studi di Padova, del
corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia
presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS 2 di
Treviso e' dunque assicurata dal ricorso alle risorse del Fondo
sanitario regionale destinate al finanziamento ordinario corrente dei
livelli essenziali di assistenza (LEA).
In altri termini, la disposizione che si impugna pone a carico
del Fondo sanitario regionale - che, com'e' noto, e' destinato in via
prioritaria al finanziamento degli enti sanitari regionali ai fini
dell'erogazione, da parte di questi, dei livelli essenziali di
assistenza sanitaria - oneri di natura formativa - quali quelli
connessi all'attivazione del corso di laurea in medicina e chirurgia
e, nello specifico, alla chiamata del personale docente, di ruolo e a
contratto - diversi da quelli sanitari, con conseguente contestuale e
proporzionale riduzione delle risorse economiche disponibili per il
finanziamento, da parte dello stesso Servizio sanitario regionale,
dei LEA.
In particolare, l'art. 1 della legge all'esame, ponendo a carico
del Fondo sanitario regionale l'intero costo del personale docente
del corso di laurea che si intende attivare - e non soltanto la quota
parte riferibile alle attivita' assistenziali da quello svolte,
secondo la regola che, in base al decreto legislativo 21 dicembre
1999, n. 517, presiede ai rapporti tra il Servizio sanitario e le
universita' ai fini del finanziamento del concorso della facolta' di
medicina e chirurgia alle finalita' di quel Servizio -, viola tanto
l'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. quanto l'art. 117, comma 3,
Cost.: esso, infatti, destinando all'integrazione dell'offerta
formativa universitaria risorse di bilancio vincolate al
finanziamento della spesa sanitaria e, segnatamente, dei livelli
essenziali di assistenza, incide illegittimamente e negativamente su
questi - e, quindi, e di riflesso, sui livelli di tutela della salute
-, nel contempo violando i principi fondamentali che presiedono al
coordinamento della finanza pubblica in materia sanitaria.
Ed infatti, come in piu' occasioni affamato da codesta Ecc.ma
Corte (v., da ultimo, le sentenze nn. 62/2020 e 197/2019), l'art.
117, comma 2, lettera m) Cost., nel garantire su tutto il territorio
nazionale «i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali» - diritti sociali tra i quali assume
preminente rilievo e pregnanza quello alla salute di cui all'art. 32
della stessa Carta -, vincola il relativo finanziamento, da parte
dello Stato, alla loro attuazione da parte delle regioni, demandando
allo Stato finanziatore la tutela del vincolo di destinazione posto a
garanzia dell'effettiva erogazione dei LEA.
Per altro verso, nel quadro dell'art. 117, comma 3, Cost., l'art.
20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, dettando norme in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, pone
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
stabilendo «condizioni indefettibili nella individuazione e
allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle
prestazioni» e specificando «il rispetto dei vincoli di destinazione,
che la vigente normativa impone per il finanziamento dei livelli
essenziali» (cosi' la sentenza n. 197/2019).
Segnatamente, tale disposizione, prescrivendo che venga data
chiara e separata evidenza contabile alle entrate e alle spese
destinate al finanziamento e all'erogazione, rispettivamente, dei
livelli essenziali di assistenza sanitaria determinati dal
legislatore statale e dei livelli di assistenza sanitaria superiori
rispetto ai LEA, distingue nettamente i costi «necessari», inerenti
alla prestazioni dei primi, dalle altre spese sanitarie, assoggettate
al - e condizionate dal - principio della sostenibilita' economica
(cosi' la sentenza n. 62/2020).
Dal che discende, come s'e' detto, l'impossibilita' di destinare
a spese diverse - anche se di natura sanitaria, ma comunque non
essenziali - le risorse specificamente allocate in bilancio per il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e «integralmente
vincolate all'erogazione» di questi (in questi termini, ancora una
volta, la sentenza n. 62/2020): e, a fortiori, l'impossibilita' di
destinare quelle risorse a spese, come nella specie, di natura non
sanitaria.
Donde l'incostituzionalita' - per violazione degli indicati
parametri costituzionali - di una norma che, come quella qui
impugnata, in violazione delle regole e dei principi richiamati,
esplicitamente distrae risorse del Fondo sanitario regionale
afferenti al «finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei
LEA» apro della copertura di spese di natura formativa.
II
L'art. 1 della legge regionale in esame e' pero' censurabile
anche sotto un altro profilo.
Esso, infatti, prevedendo la stipula di una convenzione di
cofinanziamento dell'attivazione di un nuovo corso di laurea
magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia al dichiarato fine
di incrementare il numero dei posti disponibili per le
immatricolazioni al corso di laurea in questione, concorre
all'aumento dell'offerta e della capacita' formativa dell'Ateneo
convenzionato al di fuori di - e a prescindere da - qualsiasi
coordinamento con le disposizioni statali che provvedono a definire,
su base annuale, il fabbisogno di dirigenti medici.
Com'e' noto, il numero degli studenti ammessi a frequentare i
corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi
alla formazione specialistica post laurea e' infatti determinato in
funzione ed in relazione al fabbisogno di personale medico.
Sul versante del fabbisogno di personale sanitario, l'art. 6-ter
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - articolo inserito
dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229,
stabilisce infatti che entro il 30 aprile di ciascun anno il Ministro
della sanita', sentiti la Conferenza permanente per i rapporti fra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la
Federazione nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e
odontoiatri, determina il fabbisogno per il Servizio sanitario
nazionale, tra gli altri, di medici chirurghi, veterinari e
odontoiatri ai fini della programmazione, da parte del Ministero
dell'universita', degli accessi ai corsi di diploma di laurea, alle
scuole di formazione specialistica e ai corsi di diploma
universitario (comma 1).
Tale fabbisogno e' a sua volta determinato tenendo conto degli
obiettivi e dei livelli essenziali di assistenza indicati dal Piano
sanitario nazionale e da quelli regionali, dei modelli organizzativi
dei servizi nonche' dell'offerta e della domanda di lavoro
considerando il personale in corso di formazione e il personale gia'
formato, non ancora immesso nell'attivita' lavorativa (comma 2).
Sul versante della formazione specialistica, l'art. 35 del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 - come modificato dalla
lettera b) del comma 2-bis dell'art. 21 del decreto-legge 12
settembre 2013, n. 104, nel testo integrato dalla legge di
conversione 8 novembre 2013, n. 128 - prevede invece che con cadenza
triennale le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
individuino, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e della
situazione occupazionale, il fabbisogno dei medici specialisti da
formare: e che su tale base il Ministro della sanita', di concerto
con quello dell'universita', provveda a sua volta a determinare il
numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna
tipologia di specializzazione, tenuto conto dell'obiettivo di
migliorare progressivamente la corrispondenza tra il numero degli
studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e
chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica,
nonche' del quadro epidemiologico, dei flussi previsti per i
pensionamenti e delle esigenze di programmazione delle regioni e
delle province autonome con riferimento alle attivita' del Servizio
sanitario nazionale (comma 1).
E' di tutta evidenza che la norma in rassegna e' completamente
avulsa dal quadro programmatorio e regolatorio sopra sommariamente
tratteggiato: essa, infatti, concorre all'aumento dell'offerta
formativa dell'Ateneo padovano - e, quindi, del numero degli ammessi
al corso di laurea in medicina e chirurgia e, in prospettiva, del
numero dei laureati - al di fuori di qualsiasi riferimento
al(l'effettivo) fabbisogno di medici e di specialisti quale
periodicamente determinato a livello nazionale sulla base, per un
verso, dei dati forniti dalle regioni e dalle province autonome e,
per un altro, dei criteri puntualmente indicati dal legislatore
statale.
Come tale, essa, non operando alcun richiamo alla vincolante
programmazione nazionale del fabbisogno di medici, si pone in
contrasto con i principi fondamentali stabiliti in materia dalle
norme statali in precedenza richiamate e, per l'effetto, viola, come
s'e' detto, sotto altro profilo, l'art. 117, comma 3, Cost. e la
competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di tutela
della salute e coordinamento della finanza pubblica.